Australia’s maritime security policy (2017-2023) and its implications for Vietnam
- University of Social Sciences and Humanities, Vietnam National Universty, Ho Chi Minh City
Abstract
As a middle power with its national interests deeply intertwined with the maritime domain, Australia has been demonstrating a more proactive role in safeguarding maritime security. The objective of this article is to analyze Australia’s maritime security policy and offer implications for Vietnam in the context of maritime security in the Indo-Pacific region that is witnessing many fluctuations. From 2017 to 2023, Australia has shown a significant update to its maritime security policy, centered on three main pillars: (1) enhancing the naval capabilities; (2) strengthening the maritime cooperation with allies and partners; and (3) actively promoting a rules-based maritime order. The article further delves into the practical implementation of Australia’s maritime security policies, encompassing the increased defense spending, the acquisition of warships and submarines, the participation in joint exercises and enhanced cooperation with the United States, Japan, and India, and the promotion of a rules-based maritime order, particularly the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). Based on this analysis, the article argues that to protect national interests and contribute to a stable and rules-based maritime region, Vietnam needs to strengthen its maritime security capacity, including continuing to develop the defense power at sea, investing in the maritime domain awareness (MDA), and promoting the maritime cooperation with countries in the region.
DẪN NHẬP
An ninh hàng hải gắn liền với lợi ích quốc gia của Australia. Hơn 80% thương mại của Australia được vận chuyển bằng đường biển và có giá trị khoảng 1,2 tỷ USD mỗi ngày 1. Nền kinh tế biển được dự đoán sẽ đóng góp 100 tỷ USD mỗi năm cho tổng thể nền kinh tế của Australia vào năm 2025 1. Việc duy trì và thúc đẩy an ninh hàng hải trong và ngoài vùng biển của Australia là điều cấp thiết. Tuy nhiên, những mối đe dọa từ phía biển đã và đang tác động đến an ninh, sự phát triển kinh tế và môi trường biển của Australia. Đầu tiên, đó là các mối đe dọa truyền thống đến từ cạnh tranh chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương 2 và tại các vùng biển chứa đựng các tranh chấp lãnh thổ3. Đồng thời, quá trình hiện đại hóa quân sự của các nước khác khiến lực lượng quân sự Australia phải đối mặt với sự gia tăng nguy hiểm ở những khu vực cách xa hơn 3. Thứ hai, Australia xác định tám mối đe dọa an ninh hàng hải dân sự, bao gồm hoạt động bất hợp pháp trong các khu vực được bảo vệ; khai thác trái phép tài nguyên; ô nhiễm biển; vấn đề hạn chế xuất nhập khẩu; vận chuyển biển trái phép; an toàn sinh học; cướp biển, bạo lực trên biển; và khủng bố hàng hải4. Australia cho rằng tất cả những vấn đề từ thực thi pháp luật, hoạt động hải quân, phòng thủ và răn đe đến an toàn hàng hải, quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường, chống khủng bố, v.v đều là yếu tố của an ninh hàng hải5.
Trước sự phức tạp ngày càng gia tăng của môi trường hàng hải, kể từ năm 2017, Australia đã cập nhật và ban hành nhiều tài liệu làm nền tảng chỉ đạo chiến lược trong việc đảm bảo an ninh hàng hải. Nổi bật là “Sách Trắng Đối ngoại năm 2017”, “Cập nhật chiến lược quốc phòng năm 2020”, “Hướng dẫn về các thỏa thuận an ninh hàng hải năm 2020”, “Chiến lược an ninh hàng hải dân sự năm 2021” và “Đánh giá chiến lược quốc phòng 2023”. Trên cơ sở đó, bài viết nghiên cứu những nội dung nổi bật trong chính sách an ninh hàng hải của Australia và quá trình triển khai chính sách đó trong giai đoạn từ năm 2017 đến năm 2023. Bài viết cho rằng Australia, với tư cách là một cường quốc tầm trung, đã thể hiện vai trò chủ động hơn trong các vấn đề liên quan đến an ninh hàng hải, chủ yếu tập trung ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Bài viết cung cấp một số hàm ý chính sách để nâng cao năng lực hàng hải và khả năng đảm bảo an ninh hàng hải cho Việt Nam.
NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Chính sách an ninh hàng hải của Australia (2017-2023)
Mục tiêu chính sách
Chiến lược an ninh hàng hải dân sự 2021 đã đề cập bảy mục tiêu chiến lược bao gồm: (1) Duy trì chủ quyền, quyền tự do hàng hải và thương mại hàng hải; (2) Bảo vệ cơ sở hạ tầng hàng hải; (3) Bảo vệ các nguồn tài nguyên biển tự nhiên; (4) Bảo vệ người sử dụng vùng biển; (5) Ủng hộ trật tự dựa trên luật lệ theo luật pháp quốc tế; (6) Tăng cường các mối quan hệ trong khu vực; và (7) Quản lý cách tiếp cận toàn chính phủ đối với an ninh hàng hải dân sự1. Đến năm 2023, Australia công bố Đánh giá chiến lược quốc phòng 2023, đề cập đến khía cạnh quân sự trong các tính toán an ninh hàng hải của Australia6 và chỉ ra cách tiếp cận hàng hải của quốc gia là nhằm mục tiêu phòng thủ và ngăn chặn các cuộc tấn công vào lực lượng hoặc lãnh thổ của Australia7. Thông qua một số tài liệu khác, có thể nhận định các mục tiêu chính sách an ninh hàng hải theo mức độ ưu tiên của Australia như sau: Thứ nhất, bảo vệ lợi ích quốc gia, bao gồm bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, thương mại hàng hải và khai thác tài nguyên ở vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) rộng lớn. Thứ hai, không chỉ bao gồm các ưu tiên về một Australia an toàn, các mục tiêu chính sách còn nhằm đảm bảo sự ổn định của các khu vực lân cận gồm Nam Thái Bình Dương, Đông Nam Á và một khu vực rộng lớn hơn là Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương8. Thứ ba, Australia sẽ nỗ lực đảm bảo một trật tự hàng hải dựa trên luật pháp quốc tế.
Phương thức triển khai
Thứ nhất,Lực lượng Phòng vệ Australia (ADF) là cơ quan chủ chốt phụ trách các vấn đề an ninh hàng hải truyền thống gây tổn hại đến Australia trong phạm vi quyền tài phán hàng hải của nước này4. Trong khi đó, các vấn đề an ninh hàng hải phi truyền thống mang tính nội địa chủ yếu do Bộ Nội vụ và Lực lượng Biên phòng Australia giám sát cùng với sự hỗ trợ từ các cơ quan liên quan như Bộ Tư lệnh Biên giới Hàng hải Australia, Cảnh sát Liên bang Australia, Cơ quan Quản lý Nghề cá Australia và Cơ quan An toàn Hàng hải Australia 9.
Thứ hai,Australia sử dụng nhiều công cụ và các cách tiếp cận khác nhau để triển khai hiệu quả chính sách an ninh hàng hải. Australia tập trung gia tăng sức mạnh hải quân với trọng tâm hiện tại là “chiến lược phủ nhận” (strategy of denial). Đây là cách tiếp cận phòng thủ được xây dựng để ngăn chặn kẻ thù đạt được mục tiêu ép buộc các quốc gia khác bằng vũ lực hoặc đe dọa sử dụng vũ lực để thiết lập sự thống trị7. Australia đầu tư vào việc tăng cường năng lực thực thi pháp luật trên biển, bao gồm giám sát biển từ trên không hoặc chia sẻ thông tin liên quan đến các mối đe dọa hàng hải. Australia cũng hoàn thiện khung pháp lý khi thông qua Đạo luật Quyền Hàng hải vào năm 2013 và nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tuân thủ luật pháp quốc tế, cụ thể là Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Bên cạnh đó, Australia tích cực sử dụng các công cụ ngoại giao như tham gia vào các diễn đàn đa phương và hợp tác với các quốc gia đồng minh và đối tác chủ chốt để thúc đẩy hợp tác an ninh hàng hải.
Một số nội dung chính sách nổi bật
Thứ nhất, Australia tập trung tăng cường năng lực hàng hải và hiện đại hóa lực lượng hải quân.Australia nhấn mạnh rằng Hải quân Hoàng gia Australia (RAN), là nhánh hải quân của ADF, sẽ đóng vai trò chiến lược trong việc bảo vệ tự do hàng hải tại các tuyến thông thương đường biển ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương7. Đồng thời, RAN sẽ hỗ trợ các cam kết hàng hải trong khu vực, bao gồm việc tăng cường hiện diện ở Thái Bình Dương và tăng cường an ninh biên giới [2]. Qua đó, Australia tập trung thực hiện: (1) mở rộng chương trình đầu tư vào tàu và tàu ngầm, nâng cấp cơ sở hạ tầng nhà máy đóng tàu và các sáng kiến nâng cao kỹ năng; (2) ưu tiên mua sắm vũ khí tấn công hiện đại để tăng cường khả năng răn đe trên biển và tấn công mặt đất tầm xa của ADF; (3) phát triển năng lực tình báo, giám sát và trinh sát (ISR) để phòng ngừa rủi ro trên biển cũng như giúp đỡ các đối tác; và (4) tiếp tục đầu tư vào cơ sở vật chất mới để hỗ trợ và duy trì năng lực của RAN như căn cứ thủy quân lục chiến, các cảng biển hay cơ sở hậu cần hỗ trợ hạm đội tàu ngầm. Đối với các mối đe dọa an ninh hàng hải dân sự, Australia tập trung củng cố năng lực của Bộ Tư lệnh Biên giới Hàng hải. Australia đẩy mạnh hợp tác hàng hải dân sự trong việc tăng cường chia sẻ thông tin, cải thiện khả năng ứng phó với nạn đánh bắt cá bất hợp pháp và thúc đẩy quản lý an toàn sinh học hiệu quả, bảo tồn đa dạng sinh học biển, thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu.
Thứ hai, Australia tăng cường hợp tác với đồng minh và các đối tác trong lĩnh vực an ninh hàng hải. Điều này liên quan đến việc mở rộng các hoạt động ngoại giao quốc phòng, hợp tác và xây dựng năng lực an ninh hàng hải cho các nước đối tác. Australia sẽ tăng cường các cuộc tập trận chung, mở rộng hợp tác quốc phòng và đẩy mạnh hợp tác chia sẻ thông tin trên biển với Ấn Độ. Australia tiếp tục ủng hộ những cải cách về chính sách quốc phòng của Nhật Bản, tăng cường hợp tác an ninh và nghiên cứu hàng hải với Nhật Bản3. Bên cạnh đó, Australia hỗ trợ nâng cao MDA, bảo vệ môi trường biển và thúc đẩy luật quốc tế ở khu vực Đông Nam Á. Với các đối tác Thái Bình Dương, Australia tiếp tục ủng hộ mạnh mẽ Diễn đàn Quần đảo Thái Bình Dương trong việc hoạch định và triển khai các ưu tiên của khu vực. Australia hợp tác chặt chẽ với New Zealand, Mỹ và Pháp về giám sát hàng hải cũng như chuẩn bị và ứng phó với các thảm họa thiên nhiên ở Thái Bình Dương [3]. “Quan hệ đối tác an ninh ba bên giữa Australia, Vương quốc Anh và Mỹ” (AUKUS) là nền tảng để củng cố nền công nghiệp quốc phòng và cung cấp các khả năng tiên tiến trong khía cạnh MDA cho Australia7. Nhìn chung, Australia sẽ thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin, hợp tác giữa lực lượng bảo vệ bờ biển và các cơ quan thực thi hàng hải, đồng thời hỗ trợ các quốc gia ven biển trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương nâng cao năng lực hàng hải quốc gia.
Thứ ba, Australia tích cực thúc đẩy trật tự hàng hải quốc tế dựa trên luật lệ nhằm đảm bảo sự an toàn và thịnh vượng của khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Australia nhận định rằng việc khẳng định chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông đang đe dọa trật tự dựa trên luật lệ toàn cầu ở khu vực và tác động tiêu cực đến lợi ích quốc gia của Australia 7. Đồng thời, sự cạnh tranh ngày càng gay gắt giữa các cường quốc và viễn cảnh leo thang xung đột ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương cũng là những nguyên nhân gây gián đoạn cho trật tự quốc tế dựa trên luật lệ2. Xuất phát từ tầm nhìn về an ninh và thịnh vượng, ổn định và trật tự hàng hải dựa trên luật lệ, thông qua các cam kết với tư cách là một cường quốc tầm trung, Australia cố gắng “đảm bảo luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) được tôn trọng và thực thi” nhằm bảo vệ quyền chủ quyền trong vùng đặc quyền kinh tế nước này3. Australia đảm bảo rằng nước này tiếp tục thực hiện các quyền tự do hàng hải phù hợp với chính sách lâu dài và tiến hành các hoạt động hợp tác với các quốc gia khác phù hợp với luật pháp quốc tế3. Trong đó, Australia ủng hộ việc tuân thủ luật pháp quốc tế để giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình3.
Thực tiễn triển khai chính sách an ninh hàng hải của Australia (2017-2023)
Đầu tiên, Australia bắt đầu đầu tư vào việc nâng cao năng lực hải quân.Theo thống kê của GlobalData, từ năm 2018 đến năm 2022, chi tiêu quốc phòng của Australia đã tăng từ 8,2 tỷ USD lên 12,2 tỷ USD, với phần lớn cho các hoạt động mua sắm và nghiên cứu tàu hải quân, tàu ngầm 10. Sau khi mua hai tàu tấn công đổ bộ trực thăng HMAS Canberra và HMAS Adelaide, Australia tiếp tục đưa vào hoạt động ba tàu khu trục lớp Hobart HMAS Hobart, HMAS Brisbane và HMAS Sydney lần lượt trong các năm 2017, 2018 và 2020. Vào năm 2021, hai tàu tiếp tế HMAS Supply và Stalwart mới cũng được bổ sung. Australia cũng triển khai các dự án đóng mới và nâng cấp tàu khu trục nhằm cải thiện khả năng tấn công và tác chiến trên biển của lực lượng hải quân. Năm 2018, Australia đã ký hợp đồng trị giá 26 tỷ USD với tập đoàn BAE Systems để đóng mới chín tàu khu trục lớp Hunter cho RAN11. Năm 2020, Australia tiến hành nâng cấp hệ thống chiến đấu Aegis cho các tàu khu trục lớp Hobart nhằm cải thiện khả năng phòng thủ trên không và tên lửa của ADF12. Điều này cho thấy Australia đang dần nâng cao năng lực của RAN thông qua việc tái cơ cấu lực lượng trên toàn hạm đội. Australia công bố sẽ xây dựng lực lượng hải quân lớn nhất kể từ Chiến tranh Thế giới thứ hai. Nước này dự tính sẽ tăng gấp đôi đội tàu chiến từ 11 lên 26 tàu và tăng chi tiêu quốc phòng thêm 7 tỷ USD vào năm 202413. Bên cạnh đó, Australia cũng tiến hành trang bị thêm máy bay không người lái MQ-4C Triton và nâng cấp các máy bay tuần tra hàng hải P-8A Poseidon với mục tiêu tăng cường năng lực giám sát hàng hải tại các vùng biển14. Trong đó, các máy bay MQ-4C Triton sẽ được ứng dụng không chỉ nhằm phục vụ các hoạt động quân sự mà còn giúp hỗ trợ và phản ứng kịp thời đối với các hoạt động phi quân sự như tìm kiếm cứu nạn, ứng phó thảm họa, chống cướp biển và giám sát biên giới.
Thứ hai, Australia thúc đẩy hợp tác an ninh hàng hải với các đồng minh và đối tác.Australia cho rằng Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ giữ vai trò quan trọng đối với an ninh hàng hải ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Đối với Mỹ, việc hợp tác giữa hai quốc gia ngày càng tập trung nhiều vào các chương trình nghị sự liên quan đến an ninh hàng hải. Tại Diễn đàn tham vấn chung của Australia và Mỹ (AUSMIN) năm 2020, hai bên đã công khai bác bỏ tất cả các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông. Trong khi đó, AUSMIN 2021 cho thấy thấy nỗ lực hợp tác hàng hải về hậu cần và duy trì hoạt động của các tàu nổi và tàu ngầm của Mỹ tại Australia. Đến AUSMIN 2023, hai bên nhấn mạnh việc tiến hành nâng cấp các căn cứ của Australia ở phía bắc, cùng với việc luân chuyển máy bay trinh sát và tuần tra hàng hải của Mỹ đến Australia để nâng cao MDA ở khu vực. Ngoài ra, Australia còn hợp tác với Mỹ trong các khuôn khổ hợp tác như “Đối thoại Tứ giác Kim cương” (QUAD) và AUKUS. Australia cho rằng một hạm đội tàu ngầm chạy bằng năng lượng hạt nhân được trang bị vũ khí hiện rất cần thiết trong bối cảnh chiến lược mới7. Do đó, trong thỏa thuận AUKUS, Australia dự kiến hoàn thành việc mua năm tàu ngầm lớp Virginia của Mỹ vào đầu những năm 2030, đồng thời đầu tư 4,6 tỷ USD trong thập kỷ tới để cùng với Vương quốc Anh thực hiện công việc thiết kế hạm đội tàu ngầm SSN-AUKUS và mở rộng việc sản xuất các lò phản ứng hạt nhân mà cuối cùng sẽ được lắp đặt trên các tàu ngầm đóng ở Adelaide 15. Trong khuôn khổ nhóm QUAD, các bên đã công bố “Quan hệ đối tác Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương về nâng cao Nhận thức về Lĩnh vực Hàng hải” (IPMDA), nhằm chia sẻ dữ liệu cho các cơ quan hàng hải ở khu vực Đông Nam Á, Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Bên cạnh đó, Australia bắt đầu tham gia cuộc tập trận chung MALABAR của QUAD vào năm 2020, với mục tiêu nâng cao năng lực của các lực lượng hải quân của các bên tham gia và thúc đẩy các hình thức hợp tác hải quân, nâng cao MDA và tác chiến chống tàu ngầm.
Chính phủ Australia nhận định Ấn Độ là cường quốc hàng hải vượt trội trong số các quốc gia Ấn Độ Dương và hiện đứng đầu trong các mối quan hệ đối tác quốc tế của nước này3. Năm 2020, Australia và Ấn Độ đã thông qua “Tuyên bố Tầm nhìn chung về Hợp tác Hàng hải ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương”. Tuyên bố đề cập đến việc Ấn Độ và Australia cùng hợp tác chặt chẽ trong các hoạt động như quản lý đại dương; sử dụng bền vững tài nguyên biển; xây dựng năng lực và chia sẻ nguồn lực; giảm thiểu và quản lý rủi ro thiên tai; hợp tác khoa học, công nghệ và học thuật; và thương mại, kết nối và vận tải biển16. Đến tháng 6/2020, hai nước đã ký kết “Thỏa thuận hỗ trợ hậu cần lẫn nhau” (MLSA) nhằm tăng cường khả năng tiếp cận khu vực cũng như giám sát hàng hải toàn diện hơn. Trong chuyến thăm Ấn Độ vào tháng 6/2022, Bộ trưởng Quốc phòng Australia Richard Marles kiến nghị rằng dựa trên MLSA, hai bên sẽ tạo ra một thỏa thuận về quyền tiếp cận dài hạn, có đi có lại cho quân đội, hải quân và không quân của hai nước tới các căn cứ quân sự của nhau17. Hai bên cũng mở rộng phạm vi giám sát hàng hải chung tới Quần đảo Andaman và Nicobar của Ấn Độ và Quần đảo Cocos của Australia18. Vào tháng 7/2023, một máy bay tuần tra hàng hải Dornier của Hải quân Ấn Độ và một chiếc C-130 Hercules đã đến thăm Quần đảo Cocos, nhằm mục đích nâng cấp quần đảo này thành căn cứ giám sát của Australia và Ấn Độ19.
Hợp tác an ninh hàng hải giữa Australia và Nhật Bản có bước tiến lớn thể hiện qua các cuộc diễn tập hải quân chung. Vào tháng 11/2021, tàu khu trục Inazuma của Lực lượng Phòng vệ trên biển Nhật Bản đã hộ tống tàu hộ vệ tên lửa Warramuga của Australia trong cuộc diễn tập hải quân song phương tại phía nam đảo Shikoku (Nhật Bản)20. Đây là lần đầu tiên Nhật Bản thực hiện bảo vệ tàu của quốc gia khác ngoài Mỹ. Hai nước cũng sở hữu hệ thống tác chiến dưới biển, bao gồm phương tiện dưới nước tự động siêu lớn Ghost Shark do Australia sản xuất và phương tiện dưới nước tự động OZZ-5 sản xuất tại Nhật Bản21. Trước quá trình mở rộng và hiện đại hóa nhanh chóng năng lực dưới biển của Trung Quốc, bên lề Hội nghị Thượng đỉnh Quốc phòng Đối thoại Shangri-La vào tháng 6/2023, Australia và Nhật Bản khẳng định quan hệ hợp tác song phương trong các lĩnh vực bao gồm cả chiến tranh dưới biển. Trên cơ sở đó, Tập đoàn Khoa học và Công nghệ Quốc phòng Australia và Cơ quan Mua sắm, Công nghệ và Hậu cần Nhật Bản đã khởi động một dự án nghiên cứu để tăng cường khả năng triển khai chiến lược dưới biển và tương trợ lẫn nhau giữa hai quốc gia 21.
Đối với các quốc gia ở khu vực Đông Nam Á và Thái Bình Dương, Australia cung cấp các chương trình hỗ trợ xây dựng năng lực hàng hải, chia sẻ thông tin và thực hiện các hoạt động chung trên biển. Australia tiếp tục triển khai Chương trình Hợp tác Quốc phòng (DCP) nhằm hỗ trợ một số quốc gia Đông Nam Á tăng cường năng lực trong lĩnh vực an ninh hàng hải. Australia khởi động Chương trình An ninh Hàng hải Thái Bình Dương với mục tiêu cung cấp 24 tàu tuần tra lớp Guardian cho 15 quốc đảo Thái Bình Dương và Timor-Leste để phục vụ các hoạt động bảo vệ quyền chủ quyền, chống đánh bắt cá bất hợp pháp và giải quyết các thách thức an ninh hàng hải khác của các quốc gia tiếp nhận 22. Bên cạnh đó, Australia thể hiện vai trò quan trọng trong việc đào tạo về khuôn khổ pháp lý liên quan đến an ninh hàng hải cho các quốc gia trong khu vực thông qua Trung tâm An ninh và Tài nguyên Đại dương Quốc gia Australia (ANCORS).
Thứ ba, trong thực tiễn triển khai, Australia đẩy mạnh hợp tác với các quốc gia khác để bảo vệ và thúc đẩy các yếu tố của trật tự quốc tế giúp đảm bảo rằng tất cả các quốc gia có thể theo đuổi lợi ích của mình một cách an toàn3. Australia đã có những hành động để thể hiện cam kết thượng tôn pháp luật và nỗ lực giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình. Ngày 7/3/2018, Australia và Timor-Leste đã đạt được thỏa thuận về việc phân định biên giới và khai thác tài nguyên trên biển ở vùng chồng lấn theo Phụ lục V của UNCLOS 1982. Chính việc tích cực giải quyết tranh chấp thông qua luật pháp quốc tế dù đối phương là quốc gia có sức mạnh yếu hơn càng cho thấy Australia đã vượt qua tầm nhìn lợi ích quốc gia hẹp hòi để duy trì một trật tự quốc tế chung dựa trên luật lệ. Ngày 23/7/2020, Phái đoàn thường trực của Australia tại Liên Hợp Quốc gửi Công hàm số 20/026 tới Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc. Công hàm thể hiện lập trường pháp lý nhất quán của Australia về việc bác bỏ nhiều luận điểm trong yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông, nhấn mạnh không đứng về bên nào, đòi hỏi các bên tuân thủ luật pháp quốc tế và kêu gọi giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình 23.
Một số đánh giá về chính sách an ninh hàng hải và thực tiễn triển khai chính sách của Australia
Chính sách an ninh hàng hải của Australia đã trải qua những điều chỉnh quan trọng để thích ứng với môi trường an ninh khu vực đang thay đổi nhanh chóng. Trong bối cảnh đó, Australia đã áp dụng cách tiếp cận đa chiều, kết hợp giữa các công cụ quốc phòng, hợp tác quốc tế, ngoại giao và pháp lý để bảo vệ lợi ích quốc gia trên biển và thúc đẩy một trật tự hàng hải dựa trên luật lệ. Điều này cho thấy sự phù hợp với các mục tiêu chính sách và phương thức triển khai được đề ra trong các văn kiện chiến lược của Australia. Ngoài ra, trên cơ sở đối sánh giữa nội dung và thực tiễn triển khai chính sách an ninh hàng hải, bài viết cho rằng Australia đang triển khai các ưu tiên chính sách nổi bật sau để bảo vệ chủ quyền, các tuyến đường biển chiến lược và chống lại các mối đe dọa từ các quốc gia khác:
(1) Australia đã điều chỉnh phạm vi triển khai chính sách an ninh hàng hải mở rộng không gian chiến lược của mình đến khu vực Ấn Độ Dương. Điều này phản ánh sự phù hợp với tầm nhìn địa chiến lược mới của nước này là tập trung vào khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương rộng lớn. Trên thực tế, Australia đã chủ động tiến hành các hoạt động hợp tác an ninh hàng hải ở Ấn Độ Dương, tham gia các diễn đàn như Hiệp hội Vành đai Ấn Độ Dương (IORA) và Hội nghị chuyên đề Hải quân Ấn Độ Dương (IONS), và tăng cường hợp tác với các quốc gia ở khu vực như Ấn Độ, Sri Lanka và Bangladesh24. Australia cũng nhận định rằng DCP phải được mở rộng ở khu vực Ấn Độ Dương, đặc biệt là vùng Đông Bắc Ấn Độ Dương7.
(2) Trong bối cảnh mới, học thuyết quân sự “Phòng thủ Australia” (Defence of Australia), tập trung vào các mối đe dọa cấp thấp (low-level threats) từ các quốc gia nhỏ và vừa trong khu vực đã không còn phù hợp7. Thay vào đó, Australia lần đầu tiên chuyển định hướng sang một tư duy quốc phòng mới - “Phòng thủ Quốc gia” (National Defence) chỉ việc chuẩn bị cho “các mối đe dọa tiềm tàng nảy sinh từ sự cạnh tranh giữa các cường quốc, bao gồm cả nguy cơ xung đột”7. Cách tiếp cận mới này cho thấy Australia cần thiết phải chủ động định hình môi trường chiến lược, ngăn chặn các hành động chống lại lợi ích của mình và ứng phó bằng lực lượng quân sự khi cần thiết. Các chính sách và hoạt động triển khai chính sách an ninh hàng hải của Australia hiện nay gắn với sự thay đổi trong học thuyết quân sự của nước này. Sự phù hợp này được thể hiện rõ nét qua việc tập trung vào “chiến lược phủ nhận”; chú trọng phát triển năng lực của ADF trở thành một lực lượng cơ động, mạnh mẽ và sẵn sàng tiến hành các cuộc tấn công tên lửa và tấn công đổ bộ ở xa đất liền; tái đánh giá về hạm đội mặt nước của lực lượng hải quân Australia, và coi hợp tác với Mỹ là nền tảng bảo vệ Australia khỏi các “mối đe dọa cấp cao hơn” 25.
(3) Mặc dù trong quan hệ với Trung Quốc, Australia chủ trương cộng tác khi có thể và bất đồng khi cần thiết 7, nhưng dường như chính sách an ninh hàng hải của Australia cho thấy hàm ý kiềm chế Trung Quốc nhiều hơn. Quá trình hiện đại hóa quân đội của Trung Quốc, đặc biệt là lực lượng hải quân, cùng với các hành động ngày càng quyết đoán của Bắc Kinh ở Biển Đông và các vùng biển khác trong khu vực đã đặt ra những thách thức mạnh mẽ đối với an ninh hàng hải của Australia 7, 2. Sự thay đổi tư thế quốc phòng tập trung vào “chiến lược phủ nhận”, mặc dù không nêu ra cụ thể, nhưng được cho rằng có mục tiêu ám chỉ đến Trung Quốc - quốc gia đang mở rộng ảnh hưởng đến Nam Thái Bình Dương và trở thành mối đe dọa tiềm tàng cho Australia, đặc biệt là sau khi ký kết một thỏa thuận an ninh với Quần đảo Solomon vào năm 202226. Ngoài ra, việc Australia mua các tàu ngầm tấn công chạy bằng năng lượng hạt nhân theo như thỏa thuận AUKUS và điều chỉnh chiến lược quốc phòng vào năm 2023 là những dấu hiệu cho thấy Australia đang tìm cách ứng phó với ảnh hưởng của Trung Quốc ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương27, 28.
Mặc dù đã có những nỗ lực nhất định, Australia vẫn phải đối mặt với những hạn chế đáng kể trong quá trình hoạch định và triển khai chính sách an ninh hàng hải. Thứ nhất, Australia không có một định nghĩa thống nhất về an ninh hàng hải5. Khái niệm này được hiểu và áp dụng khác nhau bởi 25 cơ quan và ban, ngành khác nhau6. Bên cạnh đó, các ưu tiên và mục tiêu an ninh hàng hải của Australia nằm rải rác trong nhiều chiến lược riêng biệt của các bộ, ngành khác nhau. Điều này dẫn đến chính sách an ninh hàng hải của Australia bị phân mảnh, thiếu sự rõ ràng và thống nhất. Thứ hai, quá trình hiện đại hóa lực lượng hải quân của Australia phải đối mặt với sự thiếu hụt nguồn nhân lực, nguồn vốn, nguy cơ chậm trễ và rủi ro về chi phí phát sinh trong các dự án mua sắm quốc phòng. Đơn cử dự án tàu khu trục lớp Hunter của Australia, do chậm trễ tiến độ và chi phí tăng cao, kế hoạch đã cắt giảm xuống còn sáu tàu, và chi phí dự kiến có thể lên tới 65 tỷ USD29.Thứ ba, hạm đội tàu chiến mặt nước hiện tại của Australia được cho là chưa đủ để đảm bảo các lợi ích hàng hải của Astralia. Theo đó, các khuyến nghị chính sách cho rằng quy mô của hạm đội tàu chiến mặt nước của Australia nên được mở rộng từ 11-12 tàu lên 16-20 tàu 30. Tuy nhiên, quá trình tái cấu trúc hạm đội tàu chiến mặt nước, do phải đối mặt với những nguy cơ chậm tiến độ và đội vốn, đã tạo ra nguy cơ làm suy yếu đáng kể khả năng của RAN trong các hoạt động hàng hải thiết yếu. Thứ tư, các hoạt động triển khai chính sách an ninh hàng hải của Australia có nguy cơ gây ra căng thẳng với Trung Quốc. Trong một bài viết gần đây của tờ Thời báo Hoàn cầu của Trung Quốc về hợp tác hàng hải giữa Australia và Philippines đã cho rằng nếu Australia chọn đối đầu với Trung Quốc, mối quan hệ giữa hai nước sẽ lại rơi vào bế tắc, và các tranh chấp trong tương lai sẽ khó giải quyết hơn31. Bên cạnh đó, Australia cũng đối mặt với những chỉ trích từ Malaysia và Indonesia liên quan đến kế hoạch tàu ngầm chạy bằng năng lượng hạt nhân, cảnh báo hành động có thể châm ngòi cho một cuộc chạy đua vũ trang mới trong khu vực32. Nhìn chung, nếu Australia không có các biện pháp xử lý phù hợp, các chính sách an ninh hàng hải có thể tác động đến sự ổn định và gây leo thang căng thẳng ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Thứ năm, mặc dù thường xuyên khẳng định cam kết của mình đối với trật tự dựa trên luật lệ, nhưng các hành động thực tế đôi khi lại không phản ánh đầy đủ sự tuân thủ luật pháp quốc tế của Australia33. Điều này có thể sẽ làm suy yếu tính hợp pháp của nước này với tư cách là quốc gia ủng hộ một trật tự hàng hải dựa trên luật lệ. Thứ sáu, Australia đã có những nỗ lực trong việc tăng cường an ninh hàng hải dân sự, nhưng lĩnh vực này vẫn chưa nhận được sự quan tâm và nguồn lực tương xứng34. Điều này có thể tạo ra lỗ hổng trong việc đối phó với các thách thức an ninh phi truyền thống ngày càng gia tăng. Thứ bảy, quan hệ đồng minh với Mỹ vẫn là một yếu tố quan trọng trong chính sách an ninh hàng hải của Australia, tuy nhiên sự phụ thuộc quá mức vào Mỹ có thể hạn chế khả năng độc lập của Australia trong việc bảo vệ các lợi ích quốc gia trên biển.
Hàm ý cho Việt Nam
Australia là một quốc gia có các hoạt động hợp tác an ninh hàng hải sâu rộng với các nước Đông Nam Á và thể hiện cam kết mạnh mẽ đối với việc duy trì tự do hàng hải và an ninh hàng hải ở các vùng biển Đông Nam Á. Các chương trình xây dựng năng lực hàng hải của Australia đối với các quốc gia Đông Nam Á là một phần không thể thiếu đối với khả năng đảm bảo môi trường hàng hải ổn định và mở ra các cơ hội hợp tác rộng hơn về chính trị, kinh tế và thương mại, cũng như khẳng định vai trò và trách nhiệm của Australia đối với an ninh và thịnh vượng của khu vực. Việt Nam và Australia đều là những quốc gia có mối quan tâm và lợi ích trong việc đảm bảo an ninh hàng hải. Bên cạnh những điểm tương đồng, những khác biệt về năng lực quốc phòng, kinh tế và mối quan hệ với các cường quốc cũng dẫn đến những cách tiếp cận khác nhau giữa hai quốc gia trong các vấn đề an ninh hàng hải. Do đó, việc học hỏi mô hình, giải pháp an ninh hàng hải của Australia cần có sự chọn lọc và phù hợp với năng lực, điều kiện cụ thể và lợi ích quốc gia của Việt Nam.
Thứ nhất, Việt Nam cần tích cực xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng hàng hải và tăng cường năng lực quốc phòng trên biển. Việc tận dụng các chính sách hợp tác từ Australia có thể giúp Việt Nam tiếp cận công nghệ, trang thiết bị tiên tiến, giúp nâng cao năng lực tuần tra, giám sát và bảo vệ chủ quyền biển đảo. Ngoài ra, Việt Nam cần củng cố quan hệ hợp tác hàng hải với các nước lớn như Mỹ, Nhật Bản và Ấn Độ - những quốc gia đang rất tích cực triển khai các chương trình xây dựng năng lực hàng hải cho các quốc gia ven biển ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Tuy nhiên, quá trình hợp tác này của Việt Nam cần phải đặt trong tổng thể chiến lược của quốc gia và thống nhất với đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, đa phương hóa, đa dạng hóa. Việt Nam cần giữ vững lập trường nguyên tắc, duy trì quan hệ ổn định với tất cả các nước lớn, trên cơ sở tôn trọng lẫn nhau, bình đẳng và cùng có lợi. Việt Nam không nên theo đuổi chính sách gây ra sự đối đầu trực diện với các nước lớn, mà cần tập trung vào các giải pháp cân bằng, linh hoạt và mềm dẻo. Bài học từ Australia cho thấy, ngay cả một quốc gia có tiềm lực như Australia cũng khó có thể xung đột trực tiếp với Trung Quốc, mà thay vào đó tập trung vào việc tăng cường năng lực phòng thủ và hợp tác quốc tế.
Thứ hai, Việt Nam cần tăng cường các hoạt động hợp tác quốc tế trong đảm bảo an ninh hàng hải. Việt Nam cần có những chủ trương quyết liệt hơn trong việc tham gia các cơ chế hợp tác quốc tế như chia sẻ thông tin, kinh nghiệm về an ninh hàng hải và các cuộc huấn luyện, tuần tra chung với các nước trong khu vực. Đối với Australia, Việt Nam nên tập trung vào các hoạt động hợp tác an ninh hàng hải “mềm”, do đây là những lĩnh vực mà Australia có ưu thế. Điều này bao gồm việc đào tạo chuyên gia, cung cấp phụ tùng cho việc bảo trì tàu và các thiết bị hàng hải, đào tạo ngôn ngữ cho lực lượng cảnh sát biển và hải quân. Ngoài ra, một số lĩnh vực hợp tác tiềm năng khác bao gồm: (1) chia sẻ thông tin về an ninh hàng hải thông qua thiết lập các đường dây nóng, cơ chế trao đổi thông tin định kỳ, tổ chức hội thảo, diễn đàn chia sẻ thông tin; (2) phối hợp tổ chức diễn tập chung ứng phó với các tình huống phức tạp như chống cướp biển, khủng bố, thiên tai hay tìm kiếm cứu nạn; (3) ký kết thỏa thuận hợp tác về chống đánh bắt cá bất hợp pháp, thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin về tàu cá vi phạm, hỗ trợ lẫn nhau trong việc giám sát và kiểm soát hoạt động khai thác thủy sản; (4) phối hợp bảo vệ môi trường biển và đa dạng sinh học biển thông qua chia sẻ kinh nghiệm hoặc thực hiện các chương trình nghiên cứu khoa học biển chung. Để quá trình hợp tác đạt hiệu quả cao, hai bên cần xây dựng lòng tin bền chặt thông qua tăng cường đối thoại, tiếp xúc, thúc đẩy các hoạt động giao lưu, hợp tác. Đồng thời, hai bên cần phải thực hiện nghiêm túc các cam kết và thỏa thuận đã ký kết và đảm bảo nguồn lực về tài chính, con người và công nghệ cho các hoạt động hợp tác. Các hoạt động thăm cảng của RAN đến Việt Nam diễn ra thường xuyên giúp định hình mối quan hệ hợp tác quốc phòng sâu sắc hơn và trở thành cơ sở vun đắp lòng tin chính trị giữa hai bên. Trong các chuyến thăm cảng, các hoạt động bên lề liên quan đến an ninh hàng hải như các buổi hội thảo chuyên đề về luật biển, chia sẻ kinh nghiệm hỗ trợ nhân đạo và ứng phó thảm họa trên biển đã được tổ chức nhằm nâng cao năng lực hàng hải cũng như thúc đẩy giao lưu và hợp tác giữa hai bên.
Thứ ba, Việt Nam cần đẩy mạnh nâng cao năng lực thực thi pháp luật trên biển và tiếp tục triển khai, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp lý về biển, đảm bảo phù hợp với UNCLOS 1982 và luật pháp quốc tế. Đồng thời, Việt Nam cần phát triển về MDA để đảm bảo an ninh hàng hải và ứng phó với các hoạt động bất hợp pháp của các tàu cá, tàu dân sự của nước khác trong vùng đặc quyền kinh tế. Mặc dù MDA của Việt Nam đã được cải thiện nhiều trong những năm gần đây thông qua tăng cường số tàu và các hoạt động tuần tra, nhưng Việt Nam vẫn còn một quãng đường dài để có thể kiểm soát thông tin đầy đủ trong vùng biển của mình. Việt Nam có tiềm năng phát triển MDA thông qua hợp tác với Australia. Trong đó, hai bên có thể đẩy mạnh chia sẻ thông tin hàng hải, đào tạo kỹ năng và quy trình phản ứng cho lực lượng thực thi pháp luật trên biển của Việt Nam. Đặc biệt, các hoạt động hợp tác giữa Việt Nam và Australia cần tập trung vào việc ủng hộ khu vực Biển Đông nói riêng và Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương nói chung tự do và rộng mở, trong đó các tranh chấp được giải quyết một cách hòa bình theo luật pháp quốc tế; đảm bảo không có bất kỳ mối đe dọa, sử dụng vũ lực hay sự cưỡng ép nào.
Cuối cùng, Việt Nam có thể chia sẻ và tham khảo những mô hình, chính sách đã được Australia áp dụng thành công trong đảm bảo an ninh hàng hải. Việt Nam có thể học hỏi từ bài học của Australia bằng cách xây dựng một Chiến lược An ninh Hàng hải Quốc gia toàn diện, bao quát tất cả các khía cạnh của an ninh hàng hải, từ các mối đe dọa truyền thống đến phi truyền thống. Chiến lược này cần xác định rõ ràng lợi ích quốc gia của Việt Nam trên biển, các mối đe dọa an ninh hàng hải hiện hữu và tiềm ẩn, cũng như các biện pháp cụ thể để bảo vệ lợi ích và đối phó với các mối đe dọa. Đồng thời, việc xây dựng chiến lược cần chỉ rõ nhiệm vụ và sự tham gia của các cơ quan thực thi pháp luật trên biển cũng như các bộ, ngành liên quan.
KẾT LUẬN
Australia đang nỗ lực tăng cường năng lực hàng hải, hiện đại hóa lực lượng hải quân và đẩy mạnh hợp tác hàng hải với đồng minh và các đối tác tại khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Đồng thời, Australia tích cực thúc đẩy trật tự hàng hải quốc tế dựa trên luật lệ và giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình. Từ nội dung chính sách cho đến quá trình triển khai chính sách an ninh hàng hải, Australia đã thể hiện việc quốc gia này đang tích cực can dự vào khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương hơn bao giờ hết. Australia đang dần định hình một vai trò lớn hơn và chủ động hơn trong việc giải quyết các vấn đề của khu vực, bao gồm đảm bảo an ninh hàng hải và hỗ trợ xây dựng một khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương ổn định, bền vững và trật tự. Điều này đã đặt ra một số hàm ý cho Việt Nam. Theo đó, Việt Nam không chỉ cần tăng cường năng lực quốc phòng trên biển, chú trọng hợp tác quốc tế trong đảm bảo an ninh hàng hải, mà còn cần đóng vai trò tích cực hơn trong việc duy trì ổn định, hòa bình và trật tự hàng hải dựa trên luật lệ tại khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.
LỜI CẢM ƠN
Nghiên cứu được tài trợ bởi Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh trong khuôn khổ Đề tài mã số SĐH2023-02.
XUNG ĐỘI LỢI ÍCH
Bản thảo này không có xung đột lợi ích.
ĐÓNG GÓP CỦA TÁC GIẢ
Tác giả Nguyễn Thành Long: Đề xuất ý tưởng, góp ý, chỉnh sửa và hoàn thiện nội dung bản thảo.
Tác giả Tạ Thị Tiểu Nhật: Tổng hợp tài liệu, viết các phần Nội dung nghiên cứu và Kết luận.
Tác giả Nguyễn Cao Bảo Ngọc: Viết các phần Giới thiệu và Nội dung nghiên cứu.